OBSERVAÇÃO: Este trabalho faz parte do material publicado pela Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social de São Paulo denominado: Reestruturação dos Procedimentos de Acompanhamento Técnico Socioassistencial: Orientação às práticas de supervisão da Secretaria de Estado de São Paulo,  que pode ser lido na íntegra neste link.

Gestão Estratégica, Políticas Públicas e o Sistema Único de Assistência Social.

O conceito de administração pública burocrática nasceu no final da Idade Média (século XV), crescendo e desenvolvendo-se nos séculos posteriores, ficando mais complexa até o final do século XX, quando chega ao ápice e se torna obsoleto. Um dos fatores que levaram a decadência da burocracia pública moderna é o modelo pouco democrático e participativo, inflexível, caro e pouco eficiente. Com a crescente demanda em defesa dos direitos sociais o cidadão passou a entender-se como usuários dos serviços públicos passando a ter um papel mais ativo na gestão do Estado e na aputa das políticas públicas. As políticas de assistência social possuem uma importante influência na gênese desta mudança, pois foi uma das primeiras formas de intervenção social do Estado.

O modelo de gestão pública estratégica passa a ser um substituto à burocracia nas últimas décadas do século XX. Se, de um lado, a administração dos serviços públicos vem se afastando do controle centralizador, por outro, busca aproximar-se da gestão racional, técnica e estratégica. Outra característica intrínseca a gestão pública contemporânea é a articulação intersetorial e com os atores envolvidos em cada política, seja por consultas à população, ou representações de entidades da sociedade civil, através de instâncias consultivas ou deliberativas. No entanto, este novo modelo exige melhor planejamento e flexibilidade dos programas governamentais, ajustando-se aos cenários e múltiplas demandas.[1]

A gestão estratégica foi uma adaptação à crescente demanda da sociedade civil por excelência dos serviços públicos, isto é, toda ação dos poderes públicos passa a ser cobrada nos aspectos da efetividade, eficácia e eficiência. O significado destes princípios da gestão estratégica é:

  • Efetividade é a capacidade de uma ação produzir efeito mensurável. Possui uma relação íntima com a modernização das políticas públicas, referindo-se a dimensão dos benefícios à população em relação determinada ação governamental. A efetividade das políticas socioassistenciais significa essencialmente a redução da situação de vulnerabilidade e a inclusão social.
  • Eficácia é um dos princípios mais básicos da gestão pública, consistindo em realizar um trabalho com foco no resultado, concluindo-se o que foi planejado.
  • Eficiência é complementar a eficácia, um princípio que procura o mínimo dispêndio de recursos e esforços para execução de algo. O conceito pressupõe métodos racionais precisos e coerentes com as metas, para que seja realizado com a melhor economia de recursos (financeiros, humanos, materiais, naturais etc.).

 O novo modelo da gestão pública se baseia na capacidade de adaptação, inovação e, principalmente, o atendimento ao “consumidor”, que no caso da assistência social, relaciona-se com a proteção social que decorre de demandas socioassistenciais, de mercado e de vulnerabilidades decorrentes do ciclo de vida. Os parâmetros da gestão pública estratégica é a excelência dos serviços, programas, projetos e benefícios, respeitando os princípios da efetividade, da eficácia e eficiência.

A Constituição brasileira de 1988 abarcou em parte as tendências do modelo público gerencial, ainda deixando, contudo, brechas e interpretações ambíguas, coabitando conceitos obsoletos com novas formas de pensar. Definições mais claras (e enfáticas) viriam posteriormente, como na Emenda Constitucional 19 (de 04 de junho de 1998), por exemplo, que alterou o Artigo 37, estabelecendo a adoção do princípio da eficiência na administração pública brasileira, junto aos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

Os novos moldes da gestão pública brasileira ficariam evidentes em legislações e políticas públicas posteriores, mais do que na própria Constituição Federal (promulgada no final da década de 1980), com destaque à Lei Orgânica de Assistência Social de 1993; à Política Nacional de Assistência Social de 2004; e ao Sistema Único de Assistência Social de 2005. Esta nova configuração das políticas públicas de assistência social, unificada, com responsabilidades repartidas entre os entes federativos e com participação ativa de conselhos constituídos por representantes da sociedade civil organizada, caracteriza-se em um molde gerencial bastante avançado[2].

O atual modelo de gestão pública funciona com base nas Políticas Públicas, que dão estatuto e diretrizes às demais etapas, normalmente orquestradas no formato de programas e projetos, que por sua vez devem ser instituídos em Planos, que constem Objetivos claros, organizados em dimensões quantitativa, temporal e espacial, dispostos em Metas mensuráveis. Esta organização se presta à gerência de Impacto, isto é, o resultado esperado de um programa ou projeto, àquilo que pode ser atribuído exclusivamente às ações planejadas e executadas. Para se medir a efetividade destas ações, ou o seu impacto, devem ser estabelecidos Indicadores, a quantificação que permite mensurar os resultados do programa, assim como acompanhar, monitorar e avaliar todo o processo[3].

No atual contexto da gestão pública socioassistencial, o acompanhamento gerencial, a supervisão, o monitoramento, visitas técnicas, avaliações e diagnósticos socioassistenciais tomam importância estratégica e imprescindível, orientandos planos e garantindo a efetividade das ações da política pública.

O novo modelo de gestão pública tem como característica a captação de demandas e a aferição do impacto das ações, pelo monitoramento de indicadores e o acompanhamento da gestão territorial. Na assistência social, estas atividades fazem parte dos arcabouços do acompanhamento da gestão e da vigilância socioassistencial.

No atual modelo de gestão pública brasileira, as atividades de supervisão, acompanhamento, monitoramento, avaliação da gestão, assim como vigilância socioassistencial e diagnóstico territorial, são os instrumentos estratégicos que orientam o planejamento e aferem os princípios da eficácia, da eficiência e da efetividade da gestão, sempre com vista ao melhor atendimento das demandas sociais.

Supervisão é o ato de supervisionar: função do supervisor, palavra genérica com diferentes interpretações ao longo das últimas décadas. A definição segundo o dicionário é: dirigir ou orientar inspecionando de um nível superior[4]. Em outro dicionário, encontramos o complemento à definição: avaliar por fim os resultados e a eficiência de um trabalho[5]. O termo supervisão foi moldado por um modelo de Política Pública centralizadora e burocrática que se tornou obsoleto, mas se manteve uma atividade necessária, ganhando novas nuances definidas pelo modelo de gestão pública do final do século XX.

 O termo supervisão se liga, complementa e se confunde com outra diversidade de conceitos como: acompanhamento, vigilância, diagnóstico, monitoramento, avaliação, visita técnica, assessoria, orientação, fiscalização, inspeção, vistoria, entre outros. Destes termos, todos podem fazer parte da rotina de acompanhamento da gestão territorial da assistência social, em maior ou menor medida.

Atualmente, supervisão é o termo referente ao acompanhamento da gestão de programas, projetos, serviços e benefícios do Sistema Único de Assistência Social, com intuito de melhorar a gestão, instituir padrões de atendimento e manter a excelência dos serviços públicos.

Mudança do sentido de supervisão na assistência social

O que entendemos por supervisão? Quais os sentidos e concepções que a supervisão tem assumido no campo da Assistência Social? Qual a finalidade da supervisão na gestão pública?

A supervisão, no sistema público burocrático, tem a função de controle sobre os serviços públicos e outras instituições subordinadas ao poder central, diferindo-se do conceito de gestão pública estratégica, que possui foco no acompanhamento e aprimoramento dos serviços.

A supervisão dos gestores públicos nas políticas de assistência social tem se distanciado das práticas centralizadoras, ampliando o sentido de fiscalização, para a cooperação, acompanhamento e apoio técnico. Atualmente, os conceitos de supervisão se enquadram melhor na noção de assessoramento ou de consultoria, embasada e legitimada na ideia de competência e não de mando (ou hierarquia)[6].

A supervisão da gestão pública socioassistencial afastou-se do caráter hierárquico, centralizador ou censor, passando a ter o papel de acompanhamento técnico e qualitativo. Com a instituição de um sistema único da assistência social (SUAS), União, Estados, Municípios e sociedade civil organizada (Conselhos) possuem igualmente papéis de apoio e cobrança mútuos[7].

Teoricamente, hoje são vigentes duas formas de supervisão no campo da Assistência Social; a primeira com sentido de acompanhamento técnico-gerencial, voltado ao aprimoramento e padronização das políticas, serviços, programas, projetos, equipes técnicas e profissionais da área; outra voltada à formação continuada e qualificação profissional, com o objetivo de construir o projeto ético-político profissional dos trabalhadores que executam a política de assistência social. Ambas as modalidades estão associadas e fortemente vinculadas, diferindo-se no espaço dado a cada trabalho técnico na administração e gestão da Política Pública.

A supervisão do tipo técnico-gerencial tem como objetivo o controle das etapas de trabalho, funções e ciclos existentes, tem como estratégia organizar o trabalho e orientar os integrantes da equipe para desenvolver melhor o que lhes compete. A supervisão gerencial é fundamental para o funcionamento de uma estrutura como o SUAS, mas desassociado da perspectiva formativa, pode reduzir o conteúdo de supervisão a um monitoramento pontual do trabalho[8].

Conforme verificado no “Relatório de Pesquisa: Prática de Supervisão na Secretaria de Desenvolvimento Social”[9], as práticas de supervisão gerencial da SEDS, quando não se inserem em uma sistemática ampla, com acesso às informações por outros setores, avaliações periódicas e participativas, tornam-se atividades pro forma e destituídas de sentido para os técnicos que executam o trabalho.

O enfoque formativo originou-se na formação acadêmica como método de formação continuada, realizado por quem detém maior experiência em certas áreas, transmitindo a sua experiência em termos de atitudes, habilidades e valores ético-políticos às demandas pratica do profissional. No contexto da gestão estadual da assistência social, este enfoque está relacionado à transmissão de conhecimentos obtidos pela capacitação, qualificação continuada, troca de experiência entre técnicos, reflexões, avaliações, diagnósticos, estudos e outras dinâmicas que possam ser disseminadas para outros gestores ou executoras das políticas públicas, durante visitas técnicas e demais atividades de acompanhamento.

No entanto, a perspectiva de qualificação do trabalho profissional dos trabalhadores do Sistema Único da Assistência Social (SUAS) só seria possível criando-se ambientes que beneficiem o fluxo de informações e o diálogo entre técnicos e níveis de gestão. Sem fluxos ou sistemas participativos, o supervisor passa a ser um captador de informações censitárias ou um fiscalizador de aspectos pontuais do SUAS.

A redução das atividades de supervisão em fluxos cerrados ou setores estanques limitam o potencial gerencial do acompanhamento, assim como do poder de qualificar profissionais, ou mesmo gerar consensos entre os próprios técnicos da Secretaria de Desenvolvimento Social. A Norma Operacional Básica (2012) traz um papel de destaque à disseminação da informação como parte essencial para o acompanhamento da gestão e vigilância socioassistencial.

Enquanto um enfoque da supervisão atua fundamentalmente sobre o processo de trabalho (técnico-gerencial), o outro se atem à qualificação dos recursos humanos. Tendo em vista a função do gestor estadual da assistência social no SUAS, diante da diversidade de gestões municipais, ambos os enfoques fazem parte da rotina de trabalho e são essenciais para qualificação do SUAS no Estado.

Características gerais das práticas de acompanhamento

Hoje, várias atividades se inserem no dia a dia do acompanhamento da gestão municipal de assistência social. Uma supervisão pode ter métodos diferentes, dependendo da situação, mas sempre deve ser uma atividade sistemática, programada e planejada, com intuito de obter informações estratégicas, qualificar os técnicos, padronizar e melhorar os serviços prestados pelo poder público.

A atual configuração da Política de Assistência Social, afasta o caráter de supervisões restritas às ações burocráticas, fiscalizadoras e controladoras, prestando-se principalmente a orientação de técnicos e gestores, além do subsidio às dinâmicas de avaliação das gestões municipais, planejamento, apoio e providências junto as instâncias de governo, de forma transparente e acessível para a implementação do controle social.

A Norma Operacional Básica (NOB / SUAS 2012), Capítulo V, institui que o processo de acompanhamento do SUAS pelas três instâncias de gestão pública se dão pelo monitoramento de dados e indicadores obtidos nos sistemas on line ou outras fontes de dados, em visitas técnicas, por denúncias, fiscalizações, auditorias. As visitas técnicas e orientações presenciais ao gestor local são as práticas mais conhecidas para articulação entre as instâncias executoras e o gestor estadual, onde se dão as orientações específicas e a qualificação da gestão local.

No entanto, em se tratando do acompanhamento estadual da gestão territorial da assistência social, o monitoramento de indicadores é estratégico auxilia uma visão ampla, planejando ações e priorizando demandas. Atualmente, a captação de informações nos sistemas on line gera dados secundários que funcionam como indicadores com alto potencial para análises e avaliações. O monitoramento de indicadores de gestão possibilita verificar evoluções (ou involuções) de situações durante períodos determinados, ou mesmo perceber cenários, comparando territórios e cruzando dados.

Muitas vezes, o contato pessoal entre entidades executoras de serviços socioassistenciais, conselhos locais, gestores municipais e estaduais se faz imprescindível para o acompanhamento, capacitação e qualificação do corpo técnico. Diante o tamanho do Estado e o corpo técnico disponível, outras técnicas de supervisão, como reuniões ampliadas, fóruns técnicos, palestras, tecnologias de educação a distância (EAD), reuniões regionais, etc., fazendo-se necessárias e muito eficazes, além de facilitarem debates e consensos.

A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) enfatiza, no eixo de “Planejamento – Monitoramento – Avaliação”, três grandes momentos que indicam uma sistemática para estas práticas gerenciais em nível estadual. Primeiramente, cita-se o apoio técnico e assessoramento aos municípios, assim como atividades de capacitação, palestras, reuniões, visitas técnicas, para acompanhamento da gestão municipal. Outro momento é o acompanhamento da gestão, ou melhor, o monitoramento dos dados, a organização e análise das informações. Enfim, destacam-se avaliações, com as devidas correções de trajetórias, disseminação de informações e planejamentos periódicos.

Para orientação das práticas de acompanhamento do gestor estadual, existem inúmeras normativas e materiais produzidos pela instância federal e pelo próprio corpo técnico estadual. No entanto, destaca-se a necessidade de criar um sistema onde informações obtidas, assim como avaliações, providências e apoios fiquem disponíveis, de forma transparente e acessível para o acompanhamento da gestão.

[1] (Abrucio; Storino; Sano; Bueno, 2009)

[2] (Meirelles, 2002); (Castro, 2006); (Carvalho, 2011)

[3] Cunha (2006)

[4] Houaiss, Dicionário da língua portuguesa, Editora Objetiva, RJ, 2008.

[5] Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa, Mirador Internacional, SP, 1980.

[6] Guerra e Braga, 2011

[7] Política Nacional de Assistência Social (PNAS) garante institucionalmente a participação do cidadão na elaboração e fiscalização das políticas públicas por meio do controle social, isto é, dos conselhos e das conferências de políticas públicas setoriais (BRASIL, 2004). A sociedade civil organizada passa a fiscalizar a execução das políticas públicas locais junto as demais instâncias públicas, destacando-se o papel dos Conselhos Municipais (CMAS) na aprovação dos Planos Municipais de Assistência Social.

[8] Campos & Garcia,  2007.

[9] GT Supervisão, 2012.

Anúncios